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2014/11/10 10:15:00 來源：《財經》雜志
證監(jiān)會將在建立私募基金監(jiān)管制度的同時，按照“一手抓監(jiān)管、一手促發(fā)展”思路，重點研究促進私募基金發(fā)展的政策措施，著力解決私募基金行業(yè)面臨的問題。
為貫徹落實《證券投資基金法》和為“新國九條”提供操作性管理規(guī)則，今年8月21日，證監(jiān)會正式出臺了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。為長期以來缺少統一法律依據的私募基金市場立下了規(guī)矩，使得多年來處于監(jiān)管“模糊地帶”的私募基金行業(yè)進入制度化監(jiān)管階段。
“按照功能監(jiān)管、適度監(jiān)管、自律為主的原則，《辦法》奠定了針對我國私募基金的基本制度框架，夯實了對不同類別私募基金的差異化行業(yè)自律和監(jiān)管的制度安排，并以負面清單方式構建了我國私募基金在資金募集、宣傳推介、投資運作等方面的監(jiān)管底線。”證監(jiān)會私募基金監(jiān)管部主任陳自強近日在接受《財經》記者專訪時表示。
據基金業(yè)協會登記備案數據統計,截至今年10月末，已完成登記的私募基金管理人4414家，管理私募基金6518只，管理規(guī)模為22940.5億元,私募基金行業(yè)從業(yè)者人數達79231人。
在陳自強看來，私募基金監(jiān)管處于起步階段，監(jiān)管部門也在探索適應私募基金發(fā)展的監(jiān)管思路，在維護私募市場活力的前提下堅持適度監(jiān)管，度的把握甚為關鍵。
陳自強表示，下一步，將在建立私募基金監(jiān)管制度的同時，按照“一手抓監(jiān)管、一手促發(fā)展”思路，重點研究促進私募基金發(fā)展的政策措施，著力解決私募基金行業(yè)發(fā)展面臨的問題。
規(guī)則先行
2012年底新修訂的《證券投資基金法》將私募證券投資納入監(jiān)管。為貫徹實施《證券投資基金法》，證監(jiān)會起草了《私募證券投資基金管理暫行辦法》,并于去年2月份向社會公開征求意見。
去年6月，中編辦下發(fā)了《中央編辦關于私募股權基金管理職責分工的通知》，將包括創(chuàng)業(yè)投資基金在內的私募股權投資基金的監(jiān)管職責移交證監(jiān)會。
隨后，證監(jiān)會將《私募證券投資基金管理暫行辦法》修改為涵蓋私募證券基金、私募股權基金和創(chuàng)業(yè)投資基金等各類私募基金的《私募投資基金管理暫行辦法》。
去年8月，為提高法律層級和效力，證監(jiān)會與立法部門溝通，經反復論證修改，形成了《私募投資基金管理暫行條例(送審稿)》(下稱《條例》)，并于去年征求了國務院13部委的意見，今年1月《條例》上報國務院。目前，國務院法制辦正在匯總各方面意見。
考慮到市場迫切期待私募基金運作有規(guī)可循，并落實《證券投資基金法》及中央編辦的職責分工要求，證監(jiān)會于今年7月研究起草了《私募投資基金管理暫行辦法(征求意見稿)》，于今年7月向社會公開征求意見，并于8月21日正式發(fā)布。
“關于《條例》，估計年內很難出來，我們建議將《條例》列為2015年國務院立法計劃中力爭年內完成的項目，推動《條例》盡快出臺?！掇k法》的出臺可以作為過渡性的監(jiān)管依據運行一段時間。同時，私募基金的監(jiān)管還需要一定的時間來檢驗，在總結《辦法》的經驗基礎上，使得《條例》更加準確、全面、客觀、科學和有針對性。”陳自強告訴《財經》記者。
在私募人士看來，《辦法》的出臺稱得上是眾望所歸，作為私募基金行業(yè)內首個明確作出規(guī)定的法規(guī)，《辦法》對于整個行業(yè)將起到建章立制的作用。與前一輪的“野蠻生長”相比，《辦法》將行業(yè)帶入了規(guī)范發(fā)展的新階段，也將為整個市場帶來更多的機遇。
但與此同時，《辦法》只是一個階段性的暫行辦法，提及的都是一些原則性或框架性方面的要求。很多私募行業(yè)人士建議，證監(jiān)會后續(xù)應注意實踐運行過程中的問題，盡快出一些更細化的實施細則。
陳自強告訴《財經》記者，《暫行辦法》出臺后的實際執(zhí)行操作，還需要證監(jiān)會出臺配套的實施細則。同時，根據自律為主的原則，指導中國證券投資基金業(yè)協會(下稱基金業(yè)協會)未來陸續(xù)出臺的自律性行業(yè)規(guī)范，進行具體的指導。
據基金業(yè)協會私募會員部(籌)負責人董煜韜在近日舉辦的培訓班透露，基金業(yè)協會目前初步搭建了私募基金行業(yè)自律規(guī)則體系，已起草了《自律處分實施辦法》、《投訴處理辦法》、《糾紛調解規(guī)則》、《自律檢查規(guī)則》四項自律規(guī)則。
此外，協會旗下各相關專業(yè)委員會也已按證監(jiān)會要求抓緊起草投資者風險調查問卷內容和格式指引、風險揭示書、私募基金信息披露、銷售、投資運作、基金合同、基金產品風險評級具體標準等業(yè)務指引，并加緊落地出臺。
“協會將研究出臺八項規(guī)則，比如合同條款要統一，要有基礎的必備條款;針對容易出問題的銷售環(huán)節(jié)，規(guī)則需要做出明確的指引。”陳自強告訴《財經》記者。
此外，規(guī)則還要規(guī)范必要的信息公示，從業(yè)人員的行為準則，以及基金外包服務的指引等。
大私募版圖
《辦法》將私募證券基金、私募股權基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，以及市場上以藝術品、紅酒等為投資對象的其他種類私募基金均納入調整范圍，并明確證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募基金業(yè)務適用《辦法》。
“這是大私募基金的概念。”金諾律師事務所合伙人郭衛(wèi)鋒在接受《財經》記者采訪時稱，“過去，發(fā)改委主要管股權基金和創(chuàng)投基金，藝術品、紅酒等是不受其監(jiān)管的，也不用去備案。此次《辦法》對私募基金范圍的界定，在一定程度上參考了歐美另類投資的定義，并結合了我國的實際情況。”
“大私募”還體現在《辦法》明確了私募基金的投資范圍：包括買賣股票、股權、債券、期貨、期權、基金份額及投資合同約定的其他投資標的。這是我國監(jiān)管層首次明確劃定“私募投資基金”的范圍。
在很多私募人士看來，投資范圍的擴大對資本市場的活躍度有巨大的促進作用。
除此以外，《辦法》對創(chuàng)業(yè)投資基金設專章作了特別規(guī)定。按照《辦法》的規(guī)定，創(chuàng)投基金可支持中小微企業(yè)的發(fā)展，有利于促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為實現政策扶持目標，則有必要對其進行規(guī)范和引導。
在郭衛(wèi)鋒看來，這是《辦法》很大的亮點：確立了對不同類別私募投資基金進行差異化監(jiān)管的安排，體現了向功能監(jiān)管的轉變。
“監(jiān)管者應該做的就是盡可能地不去限制私募基金行業(yè)發(fā)展，而是出臺政策支持其發(fā)展。”陳自強告訴《財經》記者。
證監(jiān)會支持私募機構根據自身業(yè)務發(fā)展需要申請公募、券商等牌照，做大做強。去年，證監(jiān)會發(fā)布了《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業(yè)務暫行規(guī)定》，支持私募基金等資產管理機構開展公募業(yè)務。
今年6月，深圳創(chuàng)新投資集團100%持股的紅土創(chuàng)新基金成立;7月，由昆吾九鼎投資出資99%、北京同創(chuàng)九鼎投資出資1%設立的九泰基金成立。此外，深創(chuàng)投還參股了紅塔紅土基金。據《財經》記者了解，近期亦有很多PE在籌備申請公募基金公司。
近日，在設立九泰基金后，九鼎投資在金融行業(yè)再次出手，宣布增資控股天源證券，并將之更名為九州證券。九鼎方面透露，九州證券本次增資完成后，將盡快申請證券承銷與保薦、資產管理、融資融券等業(yè)務牌照。收購天源證券是九鼎投資踐行其綜合資管集團戰(zhàn)略的重要一步。
“在大資管時代，特別是隨著將來注冊制的推出，PE如能延伸到二級市場，或者最終走大金控的道路，對PE的競爭力是個質的提升。”紅土創(chuàng)新基金管理有限公司總經理邵鋼此前接受《財經》記者采訪時表示。
對于證券投資基金來說，在基金業(yè)協會網站備案后可以開立獨立賬戶，不僅投資證券市場、期貨市場、衍生品市場，還可以投資證監(jiān)會監(jiān)管的其他市場，例如新三板市場等。
根據好買基金統計,自私募備案制開啟之后,獲得了“基金管理人”身份的私募基金紛紛自主發(fā)行產品。截至9月,已有528只私募基金產品完成備案,其中自主發(fā)行的產品占比超過七成。
相關數據顯示，自今年2月份私募機構可以開立期貨賬戶開始，三季度，私募基金管理機構在特殊單位客戶賬戶中占比30.6%，新增資金占全部特殊單位客戶新增資金的19.1%。
適當性原則
合格投資者制度的確立是《辦法》最大的亮點之一。據陳自強透露，年初，為盡快落實《基金法》相關規(guī)定，曾考慮專門出臺《私募投資基金合格投資者暫行規(guī)定》，后出于《辦法》的完整性和全面性的考慮，將其合并在《辦法》中，同時考慮到其重要性，將之作為單獨一章。
中國PE經過這么多年的發(fā)展，已經初步形成了有效的監(jiān)管制度，但在一個重要環(huán)節(jié)上缺失，即沒有合格投資者制度。近年發(fā)生的一些PE亂象，在很大程度上，跟合格投資者制度的缺失有直接關系。
此次《辦法》參考境外合格投資者標準，規(guī)定投資于單只私募基金的金額不低于100萬元且符合下列相關標準的單位和個人：(1)凈資產不低于1000萬元的單位;(2)個人金融資產不低于300萬元或者最近三年個人年均收入不低于50萬元(第十二條)。
《財經》記者采訪的私募股權基金大多數認為門檻偏低，而證券投資基金則認為《辦法》規(guī)定的合格投資者標準偏高。
陳自強解釋稱，《辦法》確立的這三個標準，是按照《證券投資基金法》有關規(guī)定進行的細化。
“合格投資者標準過低容易將不具備風險識別能力和承擔能力的公眾投資者卷入其中，進而引發(fā)非法集資。由于采取了資產規(guī)模或收入水平和對單只基金最低認購額的雙重標準，對合格投資者判定的標準更加全面。對于個人投資者，《辦法》分別從金融資產規(guī)模和收入水平兩個維度進行規(guī)定，也為今后具有穩(wěn)定高收入的群體參與私募基金留有空間。”陳自強說。
“明確的合格投資人準入標準劃定了私募基金的投資門檻，將風險識別能力差、風險承擔能力低的投資者，以及部分投機性資金攔在門外，可以改變‘全民PE’的怪狀。”深創(chuàng)投相關負責人告訴記者。
在星石投資楊玲看來，合格投資者制度明確了基金客戶范圍，令以往對陽光私募基金尚存疑慮的個人投資者和機構投資者敢投陽光私募。
以機構客戶為主的對沖基金為例，過去機構客戶基于風控的考慮，不敢投未受監(jiān)管的領域?，F在有了監(jiān)管，海外一些投資人在選擇投顧時就會考慮私募。據楊玲介紹，近日，星石投資接待了很多海外投資者。
值得關注的是，《辦法》明確了以合伙企業(yè)、契約等非法人形式通過匯集多數投資者資金直接或間接投資于私募基金的，應當穿透核查最終投資者是否為合格投資者，并合并計算投資者的人數。
“主要考慮到現實中，很多非法集資的案例都是借助于合伙企業(yè)、契約等非法形式。如前幾年天津等地頻繁爆發(fā)的非法集資案件。”陳自強如此解釋。
在合格投資者的范圍劃定里提到，將社會保障基金、企業(yè)年金、慈善基金，在基金業(yè)協會備案的投資計劃、私募基金管理人及其從業(yè)人員等認定為合格投資者，且不進行穿透核查。
重陽投資公司認為，這有利于吸引傳統機構投資者投資于私募基金行業(yè)，為私募基金行業(yè)的規(guī)模擴張打開發(fā)展空間。
底線監(jiān)管
私募是市場競爭最為充分的行業(yè)之一，具有靈活性和草根性的特點。過去多年，一直處在“野蠻生長”的狀態(tài)，私募機構數量多、參差不齊，大部分合規(guī)意識、風控水平、資本實力相對于公募基金和證券公司要低。
由于私募基金是小眾市場，參與對象為合格投資者，陳自強告訴《財經》記者，這就需要完全不同于公募的監(jiān)管理念和原則。對于私募基金領域，此次《辦法》規(guī)定行業(yè)自律為主，強調全口徑備案、底線監(jiān)管，并嘗試探索運用負面清單監(jiān)管模式。
例如在市場準入環(huán)節(jié)，《辦法》不對私募基金管理人和私募基金進行前置審批，而是基于基金業(yè)協會的登記備案信息，進行事后行業(yè)信息統計、風險監(jiān)測和必要的檢查;在基金托管環(huán)節(jié)，未強制要求基金財產進行托管;在信息披露環(huán)節(jié)，未要求進行公開信息披露，僅對需要向投資者披露的重大事項進行了規(guī)定。
“一方面充分發(fā)揮私募基金管理人自我約束作用，凡是不會帶來風險外溢的，都交由市場主體自主決策，通過行業(yè)自律約束;另一方面加強私募基金信息收集、分析和風險預測，加強事中事后監(jiān)管。”陳自強說。
全口徑備案有助于建立私募基金行業(yè)統一檢測系統，防范風險外溢和系統性風險發(fā)生。前些年各地非法集資案件頻發(fā)，與信息掌握不充分有很大關系。
但是，全口徑備案并不是牌照管理，有關信息報送也比較簡單，除了法律規(guī)定應當對外披露外，協會對登記備案信息嚴格保密，不會影響私募的日常運營。陳自強解釋。
所謂底線監(jiān)管，第一是誠實守信，堅守職業(yè)道德;第二是嚴守私募，不得變相公募，即不得向不特定的對象募集資金，投資者不得超過法律規(guī)定的人數限制;第三是嚴格適當性管理，不得向非合格投資者募集。“對違反三條底線的行為以嚴厲打擊，做到‘零容忍’。”陳自強告訴《財經》記者。
由于采取的是一種“負面清單”式的監(jiān)管模式，下一步如何執(zhí)行及檢查將是一項復雜的系統工程。
“監(jiān)管方法和手段也很重要”。據陳自強介紹，目前私募部正式工作人員加上派出機構相關的監(jiān)管人員也就100多人，“這就要通過建立信息系統來承擔一部分非現場監(jiān)管職責。私募部正在會同基金業(yè)協會在登記備案系統的基礎上搭建季報年報系統和風險監(jiān)測平臺，同時要與證監(jiān)會正在建設的中央監(jiān)管信息平臺有效銜接”。
此外，證監(jiān)會私募部正指導協會探索建立私募基金行業(yè)黑名單制度。
協同發(fā)展
過去，私募基金的監(jiān)管相對而言是缺失的，在納入監(jiān)管后，如何出政策促進其發(fā)展則是私募最期待的，也是證監(jiān)會接下來工作的重點。
“在募、投、管、退四個環(huán)節(jié)，一是解決募的問題，即資金來源，二是解決退出問題，中間還有一個稅收問題。這幾個比較迫切。”陳自強告訴《財經》記者。
關于解決長期資金來源問題，據了解，目前證監(jiān)會正在跟保監(jiān)會的資金運用部保持聯絡，估計在年底能夠出臺相關的細化政策，推動保險資金之類長期資金投資創(chuàng)業(yè)投資基金，拓寬私募基金資金來源。此外，證監(jiān)會還正積極推動社保基金提高投資私募基金的比例。推動允許和提高商業(yè)銀行自有資金、國企資金、財政引導基金、FOF等投資私募基金。
解決退出問題，這是此前很多私募股權基金主動備案最大的期待。
2013年初，中國證券業(yè)協會正式啟動機構間私募產品報價與服務系統(以下簡稱“報價系統”)建設工作。今年8月份，報價系統啟動私募產品發(fā)行工作，并出臺了專門的配套規(guī)則。根據報價系統的定位，除服務于私募股權投資基金募集需要外，報價系統還支持私募股權投資基金份額或權益非公開轉讓，并為投資的項目股權退出提供平臺與渠道支撐。
9月25日，報價系統首只私募股權投資基金——九鼎產業(yè)并購及定增投資基金(第一期)開始非公開募集。
此外，證監(jiān)會私募部正在推動允許符合條件的私募基金管理人作為全國中小企業(yè)股份轉讓系統做市商、推薦商。在陳自強看來，私募基金現在新三板的掛牌公司的股權比例結構里面，所占份額比較高，其對行業(yè)的理解、企業(yè)的估值和定價方面具有較高的專業(yè)能力，由他們去做市或做推薦商可以充分發(fā)揮私募基金的資金優(yōu)勢和定價能力。
業(yè)界頗為關注的稅收問題，不同種類資金需求不一。目前，公司型基金被當作一般工商企業(yè)對待，導致公司型基金存在雙重征稅問題。契約型私募基金稅收政策不明朗，存在稅收盲區(qū)。合伙型基金，部分地區(qū)出臺了諸多稅收優(yōu)惠政策，導致國家稅收政策的執(zhí)行標準不一。
對此，陳自強提出“公平稅負、統一稅負”的原則，并稱證監(jiān)會正在與財政稅收部門積極溝通，希望能夠推動完善私募基金相關稅收政策，體現鼓勵長期投資，鼓勵投早投小，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的精神。同時，完善對創(chuàng)業(yè)投資基金的稅收優(yōu)惠政策。
目前證監(jiān)會還在積極推進私募基金園區(qū)、基金小鎮(zhèn)的建設?，F在部分地區(qū)正在做探索，北京的中關村，上海的虹口、浦東，浙江的嘉興、杭州，深圳前海，江西九江共青城等地，通過在當地出臺一些支持政策，形成私募基金的集聚效應。
“當然，很多政策的推動并非證監(jiān)會私募監(jiān)管部一己之力能夠實現，接下來很重要的一個工作是建立監(jiān)管協作機制。”陳自強告訴《財經》記者，目前證監(jiān)會正在和財政部、稅務總局、人民銀行、工商總局、保監(jiān)會、社保等部門溝通協調促進私募基金發(fā)展的相關政策措施。
